中国新闻周刊记者 陈惟杉

发于2024.8.19总第1153期《中国新闻周刊》杂志

(资料图)

“8月1日开始施行的《公平竞争审查条例》(下称《条例》)有没有看到？”

“我知道，返还税收、土地出让金等都被禁止。”

这次对话发生在一位投资人与被投企业负责人之间。这家生物医药企业刚刚与政府谈妥100多亩土地供应，虽然挂牌价无法低于底价，但是这位负责人坦言，“最终真实成交价仍在与政府谈判，对方会以其他名目返还多付的土地出让金”。

返还土地出让金、税收是地方政府为企业开出的常见优惠政策，但是都被《条例》列为禁止实施的范畴。因此，《条例》的实施被视为招商引资的一道分水岭，过去常用的优惠政策被禁止，地方政府需要找到新的招商引资“抓手”。

正是在8月1日《条例》实施前的数月间，北京、上海、江苏等省级政府先后发布百亿级甚至千亿级产业投资基金，这些政府出资设立的母基金希望撬动更多社会资本投向集成电路、生物医药、人工智能等当下热门的赛道，希望以投资换取这些新兴产业落地。

这样的“基金招商”，将成为未来地方政府招商引资的一个重要选项。同时，当一味降低企业落地成本的手段不再被允许，地方政府还需要找到除成本优势之外本地的禀赋所在。

“史上最严”的规范

今年1月底，上市公司博迁新材一则关于退回政府补助的公告引发市场关注，公司被要求退回2023年3月、2023年6月收到的两笔合计2400万元的奖励资金，理由是“因不符合相关政策，为规范财政支出行为”。博迁新材当时预计，这将减少公司2023年度净利润2040万元。最终，这家公司去年亏损超3200万元。

博迁新材被要求退回奖励资金背后，各地政府正在规范招商引资优惠政策，这从去年年中发布的审计工作报告中可见端倪。

2023年年中，审计署审计长侯凯通报2022年度中央财政管理审计情况时提到，在重点审计了18省本级及36个市县共54个地区的财政收支管理情况，并就共性问题延伸到其他地区后，发现55个地区违规或变相返还税收或土地出让金等225.08亿元。年底发布的问题整改情况报告提及，55个地区清理废止违规出台的税收返还优惠等，规范招商引资行为。

今年年初召开的全国审计工作会议再次提出，一些地方招商引资中违规出台“小政策”、形成“税收洼地”等问题，将严肃查处违规返税乱象。

这被认为是新一轮清理税收优惠政策的行动。其实，对于规范包括税收优惠政策在内的招商引资行为，央地之间已经经过多轮博弈，上一轮密集清理发生在2014年—2015年。

2014年12月，《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，即“国发62号文”对外发布。“‘国发62号文’的指向非常明确，即全面规范税收等优惠政策，要求‘违反国家法律法规的优惠政策一律停止执行’。但是地方政府招商引资时承诺给予优惠政策，如果仅凭一纸通知改变政策，地方政府信用将受到影响，因此在执行时遇到较大阻力。”有接近地方招商引资部门的人士告诉《中国新闻周刊》。

博弈的结果是2015年5月发布的“国发25号文”提出，各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。同时，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。中建政研研究院副院长吴智勇告诉记者：“这意味着那一轮清理并未‘一刀切’，而是设置‘缓冲区’。”

但是“缓冲区”的存在，让一些地方政府此后给予企业税收优惠政策时有过之无不及。前述接近地方招商引资部门的人士表示：“有地方政府与企业签订的税收返还协议长达8年，甚至更长时间。对于一些产能已经过剩的行业的企业，盈利甚至建立在政府补贴基础上。8年，一些产业可能已经迭代，补贴会帮助一些本应被淘汰的企业苟延残喘。”

而当前这一轮规范招商引资行为的背景，是国务院办公厅下发《关于规范招商引资行为促进招商引资高质量发展的若干措施》(下称《措施》)，以及于8月1日开始施行的《公平竞争审查条例》(下称《条例》)。

多位地方政府人士向《中国新闻周刊》记者表示，《措施》规格较高，地方政府将《条例》视为《措施》的“配套文件”学习。公开信息显示，7月以来，已有各级政府学习《措施》的消息，并做出“严守制度和政策红线”“严守招商引资红线底线”等表述。

在吴智勇看来，当前正在对地方政府招商引资行为进行“史上最严”的规范。他告诉《中国新闻周刊》，之所以称之为“史上最严”，一方面是《措施》与《条例》的规格较高，如《条例》通过第783号国务院令下发。另一方面，从地方政府的反应来看，已经开始禁止一些招商引资行为。

此前网络流传的某一线城市“招商整改任务清单‘二十条’”，对于“二十条”任务均提出“立即”整改，有熟悉当地招商引资政策的人士告诉《中国新闻周刊》，这份清单便是对标《措施》的结果。

也有地方政府废除此前出台的招商引资政策文件。河南周口下辖的项城市就在8月1日废止了两个下发于2021年和2022年的招商引资政策文件。

“相比以往更多站在预算管理的角度清理招商引资优惠政策，这轮清理是在全国统一大市场的顶层设计的背景下进行。”吴智勇表示。

2022年3月，中共中央、国务院发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，建立涉企优惠政策目录清单并及时向社会公开，及时清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策，全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策，对新出台政策严格开展公平竞争审查。

除了严厉程度，有地方官员告诉记者，“国发62号文”提出将税收等优惠政策管理情况作为领导干部提拔任用、管理监督的重要依据，但近10年来效果有限，鲜有因此被问责的案例。“与2014年—2015年进行的那一轮清理不同，此次在《措施》与《条例》中，都未见将两者挂钩的表述，这意味着不再从官员问责角度约束地方政府招商引资行为，而是通过《条例》授予外部市场主体起诉权利，以此倒逼地方政府做出改变。”

正因为如此，8月1日也被视为重塑招商引资政策的分水岭。

优惠政策边界何在？

《措施》究竟对哪些招商引资行为进行了规范？

“《条例》可以印证《措施》的内容，除去不能给予特定经营者税收优惠，还不能给予选择性、差异化的财政奖励或者补贴，或是要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠，以及其他影响生产经营成本的内容。原则是地方政府制定招商引资优惠政策时需要有上位法依据。”有接近地方政府招商部门的人士向《中国新闻周刊》感慨，这次清理会动真格，8月1日后会有一批违规优惠政策被清理。

吴智勇告诉记者，这一轮的清理一方面针对“税收洼地”，另一方面便针对各种“小政策”，即各地政府通过在区域内制定“小政策”，制造各种“政策洼地”，阻碍全国统一大市场的构建。

前述“招商整改任务清单‘二十条’”中第一条便是“全面清理与税收挂钩的产业扶持政策及具体操作指引”，需要被“立即清理”。“税收洼地”显然是这一轮清理的重点。

“对于地方政府而言，没有办法对增值税、营业税等中央税种下手，但是可以将地方留存的部分税收返还给企业，将其与特定产业或企业挂钩，如霍尔果斯曾针对影视行业制造‘税收洼地’，导致影视公司蜂拥到霍尔果斯注册，不仅伤害了其他税源地，也伤害了霍尔果斯本地税收。”吴智勇解释说。

制造低成本“政策洼地”的手段显然不止于税收优惠。财经战略研究院税收研究室主任马珺告诉《中国新闻周刊》，随着清理对企税收优惠，还要注意近年来出现的针对个人的税收优惠和财政补贴竞争。比如，为吸引企业来本地投资对企业高管个人所得税的减免、先征后退、安家费补贴等政策。

吴智勇表示：“各种‘政策洼地’导致招商引资的优惠政策愈发‘内卷’。地方政府一般使用两种‘杠杆’，一种是在企业投产前根据产业政策给予补贴，另一种就是企业达产后，再给予设备购置等补贴，返还税收、土地出让金也往往在这个阶段进行。”

“一些生产性服务业、高端制造业对于低成本的依赖比较少，但是中国中西部经济欠发达地区在产业布局上与东部经济发达地区差异较大，大量产业仍处于产业链中低端，而争夺中低端产业的利器无非就是‘三低’，即低人力成本、低土地成本、低环境成本，因此对于中西部地区政府而言，构筑‘政策洼地’的做法屡试不爽。”吴智勇表示，一部分中低端产业甚至“吃定”地方政府优惠政策，产生一批候鸟迁徙式企业，享受完一地的优惠政策后就搬迁，甚至在一个地市的不同区域间搬迁。

而且政府给予企业优惠政策的力度往往并不透明。有地方招商部门人士表示，地方政府经常采用“一事一议”“一企一策”的方式，并不透明。税收返还动用地方政府留存部分，甚至可能导致地方政府真实财力与统计数据背离，对地方政府的自主财力产生影响。

有河北某县级政府人士告诉《中国新闻周刊》，2012年，当地引进一家头部食品加工企业，并开始培育本地食品产业。“但是对于这些新引入的企业，投产后的几年几乎没有税收贡献，需要享受减免、返还等税收优惠政策，2012年引进的企业，七八年后才能实现税收过亿元。”

有集成电路领域投资人向记者举例他曾经经手的一个项目，长三角某区级政府为了让一家集成电路企业初创团队在当地落地，先是以明股实债的方式投资数千万元，再加上土地出让金返还、设备购置补贴等优惠政策，如果最终都可以完成，区级政府对这家初创企业的投入将达到数亿元。“而且是地方政府从创始团队还在美国时便开始谈判，长三角5座城市都在争抢。”

马珺直言，中央正想方设法提高地方自主支配财力，不会继续容忍地方政府这种自断其臂的恶性竞争行为。

吴智勇介绍，近年各地政府普遍希望“买”到产业、企业，甚至企业的总部或是研发部门。比如近年一些地方政府提出打造“总部经济”，希望通过优惠政策吸引企业将总部搬迁到当地，而不管企业经济活动是否在当地展开，从而伤害企业经济活动地的税源。

“其实现在不同区域间在进行协调，比如在同一个地级市，一家企业原本在a区注册，但是随着业务发展搬迁到b区，b区便会与a区协商，企业搬迁为b区解决了就业，但是未来税收仍记在a区。在经历这一轮清理过后，‘总部经济’可能会变得更加规范，比如像直播带货这样的新经济形式，就需要更仔细地甄别办公与注册地点是否一致。”吴智勇介绍。

记者注意到，如项城市8月1日废止的两个招商引资政策文件中就包括“项城市加快总部经济发展暂行办法”。

“对于地方政府而言，优惠政策不可能全部被禁止，但是存在边界。一方面地方政府需要依法行政，优惠政策不能逾越法律法规，像税收返还便属于被明令禁止的范畴，再比如一些地方政府为支持本地新能源汽车产业发展，规定当地出租车只能采用在当地达产的车企的车型，这显然违反了所有市场主体平等进入市场的权利，也属于应该被清理的‘小政策’。另外一条边界便是地方政府在给出优惠政策时不能超过自身能力。”吴智勇告诉记者。

招商引资“卷”向何处？

地方政府招商引资行为正在被重塑。

从各地的反应来看，经济较为发达的地区对于《措施》的态度更为积极。如浙江发文要求严格落实退税减税降费政策，逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。

有上海市浦东新区招商引资部门人士告诉记者，如果企业想要落地，只会保障承诺的政策能够全部落实，但是这些政策一定会“一碗水端平”，不会单独为某一家企业设计。

这一轮清理招商引资优惠政策确实被认为利好经济较为发达的地区。有苏南地区政府招商人员向《中国新闻周刊》感慨，近几年虽然表面上更多强调“公平竞争”，但可以给什么政策，政策可以给到什么程度，很多时候自己都不知道答案，感觉已经不会谈项目。“一些明令禁止的政策自己不去碰，不代表其他人一样讲规矩，在竞争激烈的情况下，总会有人开出‘地板以下’的政策。”

对于地方政府的应对之策，吴智勇表示：“《措施》下发后，目前对于《措施》表态比较积极的地方政府集中在长三角、珠三角、成渝等经济较为发达的地区。对于中西部地区，或者区县一级政府而言，他们的态度更多是‘静观其变’。一方面目前正处于政策宣讲、学习阶段，落实到区县一级仍需时间。另一方面，即使《措施》真正落地，地方政府仍能找到‘变通’方式。”

比如，各地普遍存在“零地价”供地，即企业缴纳土地出让金后，地方政府再以奖励等名目将其返还给企业。吴智勇向记者介绍说：“现在与未来，地方政府仍然会利用这种模式吸引企业，但可能会在一定程度上借鉴华夏幸福产业新城的运作模式，即政府与企业只签订框架协议，由国有企业作为产业投资主体与企业签订对赌协议，从而落实一些优惠政策。也就是未来地方政府给予企业优惠政策的方式，不再是政府直接进行税收、土地出让金等返还，而是通过国企签订的市场化协议实现，甚至当招引而来的企业无法完成对赌协议时国企还可以起诉。”

去年10月，吴智勇曾跟随国家开发区协会到湖南考察，湖南一些地市政府已经将土地交给城投公司运作，城投公司再将厂房租给企业，即使政府承诺补贴，也是通过城投公司与企业之间的商业合同实现。

“这样的结果也是这一轮清理想要看到的，也就是由原来由政府主导并不透明的‘一事一议’，转变为相对摆上台面的两个市场主体之间商业合作，或者说倒逼着冰山浮出水面。如果要‘卷’的话就在规则之内明着‘卷’，虽然不能解决全部问题，但至少将其纳入相对规范的轨道。”吴智勇说。

除去转变给予优惠政策的方式，未来地方政府应该如何构建自身招商引资的优势？

“一个地方招商引资时的优势与劣势并非绝对，需要扬长避短，在招商引资时不能脱离本地的区位和资源禀赋，只有本地的特色产业转型升级，才有可能向产业链的高端延伸，而非‘一哄而上’争抢一些所谓的高端产业。”吴智勇向记者分析，未来地方政府招商引资的方向应该依托当地禀赋，吸引头部企业，发展产业链。“现在各地开发区通常由一批规上企业支撑，往往一家企业就能带动一条完整产业链的发展。”

已有不少地方政府提出“链式招商”的概念。有长三角招商引资部门人士告诉《中国新闻周刊》，与此前守株待兔式招商和以资源招商不同，现在更强调产业链招商，仔细分解某个产业链的图谱，比如集成电路产业，本地有哪些环节是短板，而在这些环节目前有哪些头部、腰部，或者初创企业，再进行精准对接。“相应处室领到每年招商引资任务时，会将自己负责的产业进行这样的分解，然后制定方案，精细到每个月的目标是哪些企业，以及需要和哪些部门和街道的领导一同拜访企业。”

避免“一哄而上”，认清本地资源禀赋至关重要。吴智勇告诉记者，像甘肃玉门在经历油气资源枯竭之后，也在发掘自身的其他资源禀赋，如承载空间等，可以让一些无法在东部经济发达地区落地的化工产业落地。

吴智勇表示，一些企业并不一味追求“低成本”，而是需要一系列软、硬环境。“比如一个地方供应链与物流配套能力不足，为企业增加的成本甚至多过企业能享受的优惠政策，必然对于企业缺少吸引力，这属于‘硬环境’。再从‘软环境’的角度来看，现在已经有未来产业社区的概念，即在3—5平方米的空间里，解决人的就业与生活，这样对人才会有吸引力，这也是众多城市在创建青年友好城市的原因，需要创造‘软环境’才能留住人。”他补充说，像这样针对人才的政策并不在此次被清理的范围内。

有生物医药企业创始人告诉记者：“哪怕在长三角范围内，不同城市给予优惠政策的风格也不尽相同，比如上海更偏重于补助人才，对于企业的补助会少一些。”

能不能在企业所在地找到合适的人才，对于他而言始终是个重要的问题。“现在各地在提供硬件条件方面已经很努力，但地方政府应该在招引人才上加大力度，也就是关心人在一座城市生活、工作的需求，比如优质的生活配套、教育资源等。特别是一些缺少高等院校的城市，天然缺乏向年轻人展示自身的机会，就更要花力气招引人才。对于一些落地在非一线城市的企业而言，更多是在靠企业自身力量吸引人才，比如提供良好的待遇，地方政府也应该在这点上更多发力。”

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